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Exonérations fiscales : ce qu’il faut savoir

Le vendredi 04 septembre, le gouvernement a demandé aux ministres concernés d'annuler, "sans délais, toutes exonérations et allègements fiscaux en cas de violation de la loi, notamment ceux octroyés par voie de simple lettre ou en l’absence d’arrêté interministériel intervenu dans le respect de la procédure légale".

Une décision prise en Conseil des ministres après analyse du rapport préliminaire de l’Inspection générale des finances sur l’examen des exonérations fiscales, non-fiscales et douanières.

D’après ce rapport, rendu public en partie lors du point de presse de l’inspecteur général des finances-chef de service, le jeudi 13 août dernier, 5 milliards de dollars américains ont échappé au trésor public suite à ces exonérations et compensations.

Jules Alingete estimait même qu’à ce jour, « les compensations et exonérations sont devenues des modes sagement conçus pour détourner les deniers publics ».

Au niveau du Gouvernement, on constate et déplore le fait que « certaines des exonérations et des allègements fiscaux, bien que prévus par la loi, ont été octroyés en violation de la règlementation en vigueur », pratiques condamnées par le Conseil des ministres.

Exonérations fiscales, éviter un faux débat aux contours politisés

En plus du constat, la communication de cette décision du Gouvernement a suscité une vive polémique dans l’opinion, avec l’inéluctable conséquence de la chasse aux sorcières, notamment sur les réseaux sociaux.

Pour ne pas verser dans la polémique, il sied de comprendre cette réalité complexe, insistait déjà en août dernier Vincent Ngonga, à travers l’analyse des fondements juridiques des franchise douanière, exonérations et allègements douaniers tels qu’appliqués au pays.

Justement, avait-il fait savoir, il existe en RDC « au moins 19 fondements juridiques qui sous-tendent les exonérations, c’est-à-dire 19 cas d’exonération couvertes par les dispositions légales ».

À titre d’exemple, on peut relever notamment les exonérations au regard du code des investissements, celles en faveur des entreprises en difficulté, ou encore les exonérations au regard de la loi sur les hydrocarbures.

La compréhension de ces fondements juridiques facilite l’identification des initiateurs desdites exonérations ainsi que les bénéficiaires.

Selon l’article 174 alinéa 3 de la Constitution, il ne peut être établi d’exemption ou d’allègement fiscal qu’en vertu de la loi. Lors qu’on examine le répertoire des exonérations accordées depuis septembre 2019, le constat est que la Présidence de la République, les ministères de l’agriculture et de la défense se partagent la tête du classement des institutions ayant initié le plus d’exonérations fiscales. À elles seules, ces deux dernières entités représentent près de la moitié des exonérations accordées.

Dans le cas de la loi sur l’agriculture, c’est le ministre de l’agriculture qui, après toutes les vérifications nécessaires, initie une demande d’exonération pour tel ou tel autre projet, conformément à la loi. Comme le ministre de l’agriculture n’est pas habilité à saisir l’administration douanière, c’est au ministre des finances qu’il revient de prendre un acte de procédure pour informer et instruire la douane à la suite de la demande de son collègue en charge de l’agriculture.

Exonérations en 2017: 1,7% du PIB

Les statistiques sur les dépenses fiscales ou les exonérations faites en 2017, consignées dans un rapport agréé par le Fonds monétaire international (FMI), révèlent qu’elles se situaient à 1,2 milliards de dollars américains, elles représentaient 1,7% du PIB de la RDC et 28% du total des recettes fiscales.

Pour revenir par exemple aux exonérations des 5 milliards USD, épinglées par l’IGF au terme de ses récentes investigations, « il y a lieu de se poser des questions parce qu’aujourd’hui, nos recettes fiscales avoisinent les 4,6 à 5 milliards des dollars américains. Il faut se demander si il y a eu une déglobalisation de ces exonérations pour savoir ce qui revient aux exonérations couvertes par les dispositions légales, et celles qui ne le sont pas », estime le professeur Vincent Ngonga qui considère que « ça, c’est un travail d’approfondissement ».

« Nous apprécions le travail de l’Inspection générale des finances. C’est une première expérience. On sait que l’accouchement est toujours douloureux. Peut-être il y a des améliorations et des recadrages à faire », avait-il aussi ajouté en estimant que si ce pactole concerne « des exonérations couvertes par des dispositions légales mais qui, dans la destination, ont été détournées, un contrôle de destination des exonérations » devrait être effectué pour clarifier la question, suggère l’économiste.

En effet, explique-t-il, « quelqu’un peut obtenir une exonération par exemple dans le cadre sanitaire pour ériger des dispensaires mais quand il obtient cette dispense, au lieu des dispensaires, il construit des boutiques. C’est tout ce questionnement que nous-mêmes sommes en train de soulever pour savoir comment les 5 milliards ont été évalués », par l’IGF.

Souvent, révèle encore Vincent Ngonga, « quand on octroie une exonération à la demande [de tel ou tel autre ministre [qui s’appuient sur les dispositions légales les concernant], généralement ils n’indiquent pas un montant [au moment de la sollicitation]. Comment l’IGF a-t-elle évalué cette perte estimée à 5 milliards USD? », se demande le professeur.

Si, poursuit-il, il est question des exonérations extra-légales, « il y a lieu de relever que dans le cadre du programme des 100 jours, plusieurs exonérations ont été aussi accordées. Pour la plupart, il s’agissait des exonérations qui rentraient dans le cadre de l’urgence qu’imposait la réalisation du programme des 100 jours. C’était donc des exonérations qui n’étaient pas couvertes par des dispositions légales ad hoc. C’est autant des questions qu’il faudrait vraiment clarifier ».

La justification économique et sociale des exonérations

En principe, l’État accorde des allègements fiscaux en contrepartie d’une création de richesses dans un secteur donné. C’est notamment dans le but de protéger l’industrie locale et sécuriser les emplois. L’objectif est qu’ils doivent générer des incitations à investir, et cet investissement devra produire de la richesse, créer des emplois et stimuler la production locale pour réduire la dépendance à l’extérieur. Sur la nouvelle richesse créée, l’État pourra ainsi prélever des ressources additionnelles en termes d’impôts et de TVA par exemple.

Le débat sur la rationalisation des exonérations est important et s’inscrit dans la perspective des réformes structurelles à mettre en œuvre pour renforcer les bons principes et rectifier les abus éventuels.

À noter qu’une réforme se pense dans la longue durée, au-delà des contingences du court terme et sur base d’un diagnostic objectif. Le but ici doit être de conjuguer la nécessité de la maximisation des recettes publiques avec l’impératif de préserver l’attractivité économique du pays.

Si une telle problématique est politisée et abordée avec autant de légèreté, craignent les experts, le risque serait d’empoisonner le climat des affaires en revoyant un très mauvais signal aux investisseurs.

Quid du partenariat stratégique sur les chaines de valeur ?

Le partenariat stratégique sur les chaînes de valeur trouve son fondement dans le Décret 2013 13/049 du 6 octobre 2013 pris en conformité avec l’ordonnance-loi sur les tarifs douaniers accordant au Premier ministre la possibilité de prendre un décret accordant des avantages fiscaux selon les besoins. Ce décret avait été pris pour contrer la menace de famine qui pesait sur l’ensemble du pays et lui permettre de disposer des stocks suffisants de produits alimentaires de première nécessité.

Dans le même registre, cela a permis la redynamisation de nombreuses filières industrielles locales, notamment la filière sucrière et celle de l’huile de palme. En effet, note-t-on, les projets ayant bénéficié du partenariat stratégique avaient pour obligation de se ravitailler notamment auprès des paysans et autres opérateurs locaux.

Les premiers allègements avaient été accordés en 2016 à certains projets agro-industriels pour une durée de 4 ans. Cependant, face à la concurrence déloyale du ciment étranger et la contrebande, le secteur de la production locale de ciment était menacé de disparation.

Pour préserver la production locale de ciment et sauver les emplois des congolais, le partenariat stratégique a été étendu à ce secteur. L’échéance de ses allègements étaient prévue pour janvier et février 2020.

Considérant que le besoin de soutenir le secteur cimentier local se posait encore, les producteurs locaux de ciment avaient sollicité auprès du chef de l’État une prolongation des avantages leurs accordés pour une durée de 4 ans supplémentaires.

C’est à ce titre qu’ils ont été reçus par le Président de la République le 28 novembre 2019. À l’issue de cette séance de travail, le chef de l’État avait instruit le ministre des finances de procéder à la reconduction du partenariat stratégique tel que sollicité par les cimentiers.

En exécution de ces instructions, une commission de vérification a été mise en place au sein du ministère des finances pour s’assurer de l’effectivité des projets à accompagner et de la bonne utilisation des avantages fiscaux accordés. C’est au terme d’une inspection rigoureuse sur terrain et vérifications sur place que le partenariat stratégique des cimentiers a été prolongé pour 2 ans au lieu de 4 ans comme demandé par les cimentiers.

L’analyse judicieuse de ce processus indique que le ministère des finances n’a initié aucune exonération de sa propre volonté. Les avantages accordés au titre du partenariat stratégique sont juridiquement et économiquement fondés. Ceci est d’autant plus logique que leur pertinence a d’ailleurs été vérifiée durant la période de la pandémie de la Covid-19, car ces entreprises ont assuré une production locale suffisante de produits indispensables à la riposte comme les savons et autres solutions hydro-alcooliques.

Patrick Nkumu